本文轉自：張鳳榮 清華同衡規劃播報

 

2022年10月11日下午，中國農業大學博士生導師張鳳榮教授受邀出席“大師講堂”系列活動，以《解析中國耕地現狀，落實耕地保護目標》為題作主題講座，并與清華同衡專家開展學術交流。

 

 

張鳳榮教授分別從耕地概念變遷與耕地面積討論、耕地質量與耕地質量分等、耕地產能與現實產量、18億畝耕地紅線保護內涵、中國耕地現狀及耕地后備資源狀況、中國耕地保護與空間布局等幾個方面進行解讀。以下根據講座內容整理：

耕地概念變遷與耕地面積討論

在《中華人民共和國土地管理法》中，耕地概念是指“在耕作層上種植農作物的土地”。耕地與林地、草地以及園地最大的不同之處是耕地要有耕作層。耕地的英文釋義包括: Farmland，Arable land，Cultivated land等，其內涵與我國土地利用現狀分類中的耕地概念無法完全對應。

 

1. “國標”耕地概念的演變

 

第一次全國土地調查（簡稱“一調”）對耕地的定義（1984）：種植農作物的土地，包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田農作地；以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹，或其它樹木的土地；耕種3年以上的灘地和海涂。

 

第二次全國土地調查（簡稱“二調”）對耕地的定義（國標2007）：種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地；臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的耕地以及其他臨時改變用途的耕地。

 

第三次全國土地調查（簡稱“三調”）對耕地的定義：指種植農作物的土地，包括休閑地（含輪歇地、休耕地）；以種植農作物（含蔬菜、棉花、油料等）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。（未使用2017國標，而是用的“三調”工作分類，即所謂“所見即所得”）

 

《中華人民共和國耕地保護法》（征求意見稿）中對耕地的定義：本法所稱耕地，是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農作物，每年可以種植一季及一季以上的土地。

 

2. 耕地面積的討論

 

耕地面積包含三個概念，包括：實際面積、調查面積、賬面面積。

 

耕地實際面積：指符合土地利用現狀分類定義現實存在的耕地面積。

 

耕地調查面積：指根據土地利用現狀分類采用一定的調查方法獲取的“丈量”耕地面積。由于歷史上的調查方法和精度不同，因此每個時期的調查面積和現實是有差別的。

 

耕地帳面面積：指土地調查結束后登記造冊公布的耕地面積。國家公布的數字是在各省調查數據基礎上核準的。

 

“一調”之前，公布的全國耕地“統計面積”在1957年達到“最高點”的16.77億畝；1996年公布的“一調”數據為19.51億畝；2009年公布的 “二調”數據為20.31億畝；公布的“三調”數據為19.18億畝。

 

講座現場

 

 

 

耕地質量與耕地質量分等

 

1. 耕地質量的概念

 

習近平總書記有一句話“農田就是農田，而且必須是良田”，強調了耕地質量的重要性。耕地質量主要以大宗栽培作物對生長條件的要求來衡量。作物生長所需要的光、溫、水、土條件，構成了耕地質量要素。同時耕地是自然和人工復合系統，灌溉、排水、道路等基礎設施也是構成耕地質量的重要要素，能賦予耕地更高的穩定性和產出。

 

 繁體“糧”和篆體“耕”字

 

2. 耕地質量要素分析

 

影響耕地質量的因素包括氣候條件，如溫度和降水、土壤性質以及人工的灌溉排水等農田基礎設施等。

 

作物生長和成熟需要滿足溫度和水分供給條件。不同作物生長對熱量的要求不同，同時熱量的變化也會影響作物的種植制度即熟制。東北黑土地種植玉米為一年一熟，長江中下游以及長江流域以南地區，一年可兩熟乃至三熟。從東北的一年一熟區，到黃海平原一年兩熟區，再到南方的一年三熟區，可看出降水，特別是溫度對產量的影響。從穩定性角度看，南方濕熱區持續降水多且低溫日數少，因此生產潛力大，產量也相對穩定；北方連續無降水日數顯著高于南方，低溫日數多，因此北方土地產量的穩定性差。

 

土壤性質影響作物扎根立地條件、保水供水能力和養分。土壤性質包括土層厚度、土壤質地、鹽分含量、土壤肥力等因素。土層的厚薄和質地共同決定了耕地的韌性，主要在于抗旱能力。有效土層厚度越大，保蓄水分與養分的能力越強，抗旱能力越強，如關中地區有很厚的像海綿一樣的黃土層，能夠有效涵養水分，因此關中地區自古就是農業上的富庶之地。土層厚度還會影響梯田田面寬度和耕地土層厚度，決定了可否平整土地和機械化種植。因此土層厚度非常重要，可直接影響農田建設以及未來對土地的水肥管理。土壤肥力一般指土壤中的養分，其變化較大，可通過田間管理人為調節。

 

灌溉排水設施影響耕地的產能和產量的穩定性，對“旱澇保收”非常重要，需要保護。高標準農田建設主要是指灌溉排水設施的建設。

 

 

3. 耕地質量分等

 

原國土資源部耕地質量分等：原國土資源部的農用地分等有三個層次，分別為表征土地質量的質量等、表征土地利用率的利用等和表征土地利用經濟效率的經濟等。目的是給土地利用總體規劃、耕地占補平衡以及農業稅收提供依據。

 

原農業部《耕地質量等級》（GB/T33469-2016）：農業部的耕地等級與原國土資源部的農用地分等不同，它不僅包括了土層厚度、土壤質地、農田基礎設施等這些穩定性的因素，也包括了容易隨耕作和施肥等田間管理措施而發生迅速變化的耕層厚度、容重、土壤養分等。目前正在進行第三次全國土壤普查，其調查的重點是農田的耕作層的容重、養分等，我認為這應屬于用于指導農民田間管理的土壤監測內容而不是土壤普查內容。

 

“三調”專項調查的全國耕地質量分類：該分類方法繼承了原國土部的農用地分等規程逐層修正的質量評價方法，依據氣候條件、地形條件、土壤條件等指標判斷耕地質量和生產潛力，突出反映土地的自然資源稟賦。但它與原來的農用地分等的定量化指數不一樣，實質上屬于土地類型分類，所以將其命名為耕地質量分類。但這種連續性的分類命名使耕地的空間位置和屬性特征很明確，能夠更好地服務于國土空間規劃和土地整治規劃。

 

 

 

耕地產能與現實產量

 

1. 耕地產能

 

耕地產能指現階段最高農業技術水平和投入下的耕地產量。耕地的光、溫、水、土等自然稟賦與溉排等基礎設施共同構成了耕地質量。不同耕地質量下的耕地產能與農業發展水平相關。耕地的產能是否能夠實現叫作“現實產能”。耕地產能決定著糧食產量的“天花板”，但是現實產量還受供需、農產品比較效益、機會成本、農業政策等影響。這些因素間接影響著農業種植結構以及農業投入，產量也必然會因此變化。

 

基于全部種植高產糧食作物的全國各省耕地產能分布

 

 

2. 全國糧食總產量

 

國家統計局每年調查全國糧食產量，也同時監測農情，包括農田的播種情況和田間管理，經綜合分析公布全年糧食產量。國家統計局調查糧食產量的方法：按耕地規模成比例抽樣，選出各省有代表性的主要糧食作物，統計糧食播種面積、耕地面積、單產面積，并召集也有糧食產量調查成果的農業部、國家氣象局、中科院數學所、國家糧油中心等相關單位進行會商，最終公布全國糧食總產量。糧食總產量很重要，它影響著市場信心和老百姓的心理狀態?？傮w上來說我國糧食總產量在不斷增長。

 

全國1949-2015年糧食總產量

 

 

 

18億畝耕地保護內涵

 

1. 18億畝耕地紅線的內涵是糧食安全

 

18億畝耕地紅線就是糧食安全，人們要吃得飽、吃得好。在中國歷史上，吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。

 

“

習近平：洪范八政，食為政首；只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住。
 

胡錦濤：我國是人口眾多的發展中國家，確保12億多人的吃飯問題，始終是頭等大事，任何時候都不能掉以輕心。如果吃飯沒有保障，一切都無從談起。

江澤民：我國人民的吃飯穿衣問題，不能靠任何國家來解決。在我國，糧食始終是一種具有戰略意義的特殊商品，直接關系著國家和人民的安危。

鄧小平：不管天下發生什么事，只要人民吃飽肚子，一切都好辦了。

毛澤東：吃飯是第一件大事；要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天會天下大亂。

”

 

人口增長，生活水平提高，造成對食物的總需求量持續增加，糧食安全標準(人均糧食)是在變化的。人們的一日三餐并非全是糧食，畜牧業產品、漁業產品、水果、蔬菜等共同保障了我們的“食物安全”。但我國畜產品主要是農區糧食和農作物副產品轉化來的，放牧業提供的肉奶比例并不大；因為草原面積雖大，但主要是荒漠草原和干草原，單位面積的產出極低。習近平主席提出要樹立“大農業觀”“大食物觀”。我們要把“大食物觀”貫徹到耕地保護工作、國土空間規劃工作中去。

 

全國1985-2009歷年用糧結構及需求量

 

2. 18億畝耕地紅線的內涵也是社會安全、國家安全

 

糧食的問題、耕地保護的問題是社會問題，也關系到國家安全。糧食出口世界排名前10的國家/地區包括美國、巴西、阿根廷、烏克蘭、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、法國、印度和泰國。糧食進口世界排名前十的國家/地區包括中國大陸、墨西哥、日本、埃及、西班牙、荷蘭、韓國，意大利、越南、印度尼西亞。我國是世界上最大的糧食進口國，是第二名黑西哥的4倍以上。2021年，中國糧食產量取得“十八連豐”創下新高，同時糧食進口量也創下歷史新高。目前我國糧食的自給率大約80%。所以18億畝耕地紅線關系國家安全問題。

 

“

習近平：中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧。堅持最嚴格的耕地保護國策不動搖! 這是糧食安全的要求，也是社會穩定和國家安全的要求。

”

 

 

 

中國耕地現狀以及耕地后備資源狀況

 

1. 中國耕地現狀

 

“三調”我國耕地總面積約為19.18億畝，其中的水田和水澆地占比不到50%，其余為旱地。64%的耕地分布在秦嶺-淮河以北。黑龍江、內蒙古、河南、吉林、新疆等5個省份耕地面積較大，占全國耕地的40%，這些省份也是重要的農產品和商品糧供應基地?！岸{”以來，我國耕地重心朝西北方向偏移，但是耕地總體分布格局大致不變。

 

全國耕地分布面積層次圖（2009年12月31日現狀）

 

 

“三調”顯示全國耕地總體質量不高。水熱資源和耕地資源空間分布的不匹配是全國耕地質量總體不高的主要原因。東北區、西北區，以及京津冀魯豫晉六省市，這些北方省份的耕地占全國耕地總面積的62%以上；長江流域及其以南地區耕地占比不到38%，然而長江流域及其以南地區水資源量占到全國的80%以上。坡耕地等低產田面積大是我國耕地質量總體不高的另一個原因。我國國土總面積的88%為山地、丘陵，處在大于15°坡度以上的耕地占全國耕地總面積的11%，易發生水土流失，隱含生態安全問題隱患。

 

2. 中國耕地利用狀況

 

復種指數1可以反映中國耕地的質量和利用情況，耕地產量也會受到氣候變化及區位的影響。水資源缺乏的黃淮海平原是全國復種指數最高的，達到166%；而三熟區的華南區，復種指數卻只有146%；一熟區的東北，復種指數100%；易遭風蝕沙化的內蒙古及長城沿線區和甘新區復種指數不足90%，也說明了大陸性氣候的年降水量波動大，很多耕地屬于“不穩定耕地”。1998-2012年，東南部復種指數下降，其他地區均呈現增長趨勢，尤其是東北和西部地區。

 

1是指一定時期內（一般為1年）在同一地塊耕地面積上種植農作物的平均次數，即年內耕地面積上種植農作物的平均次數，數值上等于年內耕地上農作物總播種面積與耕地面積之比。

 

1999-2013年中國各農業區平均復種指數

 

 

中國糧食產量是以高灌溉率，大量化肥投入為支撐的。我國的化肥使用量是全世界總用量的1/3，而糧食產量僅占世界的27%。由此可見我們的化肥利用率較低?；释度肓看蟮囊粋€原因是土地本身質量差，化肥的投入使用可以提升土壤速效養分含量，提高糧食產量。沒有充足的水分供應，化肥也發揮不了增產作用。因此，為提高產量大量投入化肥，同時也帶來了水資源赤字利用，以及水環境惡化和投入產出效率下降等問題。

 

現代農業并非都是增產的。如為了滿足環保要求要化肥減量化；種植和收割技術的提高可以解決勞動強度的問題而并不一定也提高產量；部分山區因為生態退耕、撂荒，增加了林草地，也帶來耕地減少的問題。

 

 

3. 中國耕地后備資源

 

根據“一調”數據，我國的耕地后備資源，即未利用地中的荒草地、沼澤地、鹽堿地和水域用地中的葦地與灘涂，大約有9.3億畝。根據各生態區水土資源狀況、開墾率和耕地狀況、生態環境狀況以及可墾率，我們在上世紀末計算出可墾后備土地資源自然供給量全國總計為9915萬畝。如果考慮到投入產出有經濟效益，耕地后備資源僅有3540萬畝，為自然供給量的35.7%，主要分布在東北和西北，以及河套銀川平原。從自然農業角度看，我國幾乎沒有什么耕地后備資源了。我國的土地后備資源開墾和國家的占補平衡政策是從國民經濟核算角度出發，關注的是社會效益。今天，要拓展耕地后備資源的范圍，得用新的概念也就是現代農業來定義新型后備資源，但同時，也要考慮其開發成本和經營成本。耕地的后備資源的多少和質量影響著我們未來的國土空間規劃。

基于“一調”數據的中國耕地后備資源

 

 

中國耕地保護與空間布局

 

1. 耕地是山水林田湖生命共同體的核心

 

習近平總書記說山水林田湖是一個生命共同體，而第一句話就是“人的命脈在田”，強調了耕地的重要性。而耕地對土地的自然稟賦要求是最高的，要求有深厚的土層。耕地可以轉換成林地、草地，但是，林地、草地和荒草地不見得能轉換成耕地。耕地是天人合一最稀缺的資源，不是一般的商品，其功能應用于穩定的農產品供給，保障人們的一日三餐，所以空間規劃必須優先考慮。

 

“

習近平：人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹——山水林田湖是一個生命共同體。(《實踐論》的典范)

”

 

 

2. 耕地保護數量、質量、生態三位一體

 

2.1 數量保護是基礎

 

數量保護是耕地保護的關鍵。耕地保護的本義不是“占補平衡”和“土地開發”，更不是開墾生態用地，而是要求各項建設節約集約用地，盡量不占耕地。

 

要優先保護高質量的耕地，應把高質量的耕地劃進永久基本農田保護范圍。高質量的耕地是指優質高產穩產的耕地，不僅僅是土壤肥沃的黑土地。事實上，一年一熟的“黑土地”的產能要比一年兩熟、三熟的“紅土地”的低。因此，我建議在劃定永久基本農田時，應該根據光溫水土的綜合條件，而不僅僅是根據耕地的土壤肥力劃定黑土地為永久基本農田，而放棄南方產量更高的紅土地，這不利于保障全國糧食產量；而且，會加劇“北糧南運”和“南水北調”。另一方面，數量保護是質量建設和提高單產的基礎，可緩解耕地高度集約利用引致的水體富營養化問題。

 

未來補充耕地的來源主要是平原區的農村居民點和工礦建設用地(包括開發區)，因為平原區復墾后的耕地質量高，而且可與現有耕地連片，實現機械化耕種。

 

需要注意的是，除了要將優質耕地劃入永久基本農田，還要將那些上輪規劃為永久基本農田，在農業結構調整過程中改種果樹的以前的耕地，特別是“三調”劃定為園地的平原區的果園(基本都有灌溉條件)劃入永久基本農田。這類用地是保障“食物安全”的重要組分部分。

 

 

2.2 質量保護是重點

 

質量保護是耕地保護的重點。首先要建設高標準農田，提高耕地的產能和穩定性；其次要改造消除障礙因素，提高中低產田的質量與產能。

 

“三調”我國水田(4.71億畝)和水澆地(4.82億畝)共計9.53億畝，占全國耕地總面積的49.67%。除因扶貧任務導致的部分高標準農田選址在旱地上以外，已有建成的高標準農田基本都是建在水田和水澆地上。未來耕地質量提高要轉向對坡耕地類的中低產田的改造，而且這也有助于防止水土流失，促進生態保護。

 

耕地的質量保護也包括保護和維護農田基礎設施。近年，農田基礎設施被損壞情況比較嚴重，如排水溝被填、水利工程被毀壞等，應引起重視。還應注意耕地灌渠的定期清淤。

 

另外，要采取耕地的可持續利用耕作制度，進行保護性耕作。

 

 

2.3 生態保護兩層含義

 

生態保護的本意是補充耕地不得以損害生態環境為代價。過去沼澤地可作為耕地后備資源，“三調”新增了第四大類用地——濕地，沼澤劃定為濕地。耕地不能利用濕地進行占補平衡，也就是要保護生態。

 

而現在生態保護界有不少專家大談農田生態，提倡農田也要保持生物多樣性。從殺蟲、殺菌、除草的必要性等角度來看，農田系統要保證糧食產量即保證農作物的正常生長，是不能追求生物多樣性的，也就是說，我們講生態保護，但也要避免 “泛生態化”思潮。保持生態系統多樣性應從大的區域角度來看，而非從農田系統的角度，或者說，不能在地塊尺度上。在農田的生態保護方面，我們需要建設特有的能夠保證高產、綠色生產的農田系統，合理控制化學品的投入量，避免造成土壤和水污染之類的環境破壞。

 

 

3. 我國耕地空間布局

 

3.1 在全國尺度上，要保護濕熱地區的耕地

 

濕熱地區的耕地是優質耕地，由于與經濟建設空間重疊矛盾突出，被建設用地侵占，導致面積縮減嚴重。我國耕地重心呈現向低溫缺水的西北方向移動的趨勢，造成國家層面的耕地質量和產能下降。因此，國家層面上的耕保任務是要保護濕熱地區的耕地。要在國家級的國土空間規劃上進行整體布局，不能單從經濟和人口的角度去考慮，耕保任務要做到“能保盡?！?。
 

 

3.2 在區域尺度上，要保護平原川道的耕地

 

城市化區與平川優質耕地區空間重疊矛盾突出，因建設占用，導致平原區土沃水豐的耕地快速減少，從而造成嚴重的耕地產能減少。因此，在區域尺度上，地方政府的耕保任務就是要加強保護平原川道區的耕地。

 

關于平原區耕地保護的兩點建議：

 

1）將耕地納入城市綠色空間，發揮其綠色景觀功能，并將永久基本農田作為城市增長邊界。

 

2）在河谷和淺山丘陵區，城鎮和果園向山上和坡麓地帶發展，既能夠保護河谷平壩優質耕地，又可防洪水威脅城鎮和生產優質綠色水果。

 

3.3 在地塊尺度上，要保護有基礎設施、地塊大、規則的耕地

 

有基礎設施、規則、面積大的耕地，不僅質量高、產能高,而且因為耕作效率高，能夠被可持續利用。地塊面積大，可采用機械耕作，因此耕作效率高；而相同面積的耕地，矩形和梯形地塊的耕作效率明顯高于其他地塊形狀，矩形地塊的機械耕作效率最高，三角形地塊機耕效率最低。沒有農田基礎設施的不規則小地塊(“斑塊”)容易被棄耕、撂荒，或被周邊的其他土地基質侵吞。因此，在地塊尺度上，“村官”“百姓”的耕保任務就是要保護有基礎設施、地塊大、規則的耕地。